城市更新项目投资咨询服务规范宣贯之三： 投融资方式
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作者:hbhtgc
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发布时间: 2025-07-18
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【每日分享】惠通建管ZJ-033（总132）
城市更新项目根据“更新程度”的不同，其投融资模式和资金来源也不同。一般而言，综合整治类项目，公益性较强，资金需求较小，主要由政府主导实施，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金来源主要为财政拨款、政府专项债等;功能改变类和拆除重建类项目，经营及收益性较明显，资金需求较大，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作;对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括PPP、F+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。1、 财政拨款：对于一些公益属性比较强、资金需求不大的城市更新项目，往往是以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。其优势是项目启动速度快，政府容易进行整体把控，劣势是财政资金总量有限，导致立项审批难、落地周期长，更新强度一般不高。2、 城市更新专项债：以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行投资。城市更新专项债券主要收入来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土地出让收入等。该种模式适用对象为具有一定盈利能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡的项目。其优势是专款专用，资金成本低，运作规范;劣势是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不高。3、 地方政府授权国企进行一、二级开发：该类项目一般以地方国企为实施主体，通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金。项目收入来源于项目收益、专项资金补贴等方面。该种模式适用对象为需要政府进行整体规划把控，有一定经营收入，投资回报期限较长，需要一定补贴的项目。其优势是可有效利用国企资源及融资优势，多元整合城市更新各种收益，能承受较长期限的投资回报;劣势是收益平衡期限较长、较难，在目前国家投融资体制政策下融资面临挑战。1、 PPP模式：政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。项目投入资金有赖于股东资本金及外部市场化融资。该种模式适用对象为边界较为清晰，经营需求明确，回报机制较为成熟的项目。其优势是市场化运作，引入社会资本，提高更新效率及经营价值，风险收益合理分摊，减轻政府财政压力;劣势是受 10%红线影响，运作周期较长，符合 PPP 回报机制的项目偏少。2、 地方政府+房地产企业+产权所有者三方合作模式：由地方政府负责公共配套设施投入，房地产企业负责项目改造与运营，产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作，既能够有效加快项目进度，也能提升项目运营收益。该种模式适用对象为盈利能力较好，公共属性及配套要求较强，项目产权较为复杂的项目。其优势是整合各方资源优势，较快解决更新区域产权问题，推进项目有效运营;劣势是涉及主体多，协调难度大，往往受村集体影响较大。社会资本主导模式是指政府通过出让城市更新形成的出让用地，由企业按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批职责，企业自主实施。该种模式主要适用对象为商业改造价值较高，回报率较高，规划清晰，开发运营属性强的项目。其优势是能较快推进项目建设及运营，政府只需进行规划、监管;劣势是企业利益至上，可能疏于公共设施或空间建设，缺乏整体统筹;在地产融资受限的情况下，可持续融资面临挑战加大。社会资本主导模式的核心是能够顺利获取土地，并在更新改造过程中通过实现容积率的“突破”来平衡投入。否则企业就没有实施动力，也不可持续。对城市更新中出现的大量工程建设，由工程建设企业探索提出了投资人+EPC模式。该模式由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理。项目收益主要为运营收益及专项补贴在投资人+EPC模式基础上，还有类似的 ABO+投资人+EPC方式。该模式适合于成片区域更新开发，通过整体平衡来实现城市更新的顺利实施。部分工程建设企业受资本金投入政策要求，采取联合产业基金进行投资的方式进行城市更新项目。其优势是能够引入大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，实现对大体量城市更新项目的推动实施;劣势是目前满足这种回报机制的片区开发项目较少，受土地政策限制，现有项目主要通过工程及政府补贴来实现回报，存在隐性债务风险，融资难度大综合成本高。
